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    《完善我國地方稅體系研究》課題前言(2014年)

      

    稅收為政府的政治目標和政策目標服務,其中最基本的是通過稅收實現財政職能。地方稅體系最終體現為地方自有財力,保障地方政府基本職能履行是地方稅體系構建的目標之一。地方稅實質上是一個體制問題,它以公共服務職責和支出責任在各級政府之間的劃分為前提,本質上反映的是中央與地方政府之間的稅收收入分配關系。同時,地方稅也是地方政府籌集資金的最優方式,并且滿足不同地方政府提供地方性公共品的差異性需求。

    理論上,地方政府應該擁有完整的稅權,即稅收的立法權、執法權和司法權。在實際中,受各國中央與地方稅權劃分的約束,地方政府不擁有完整的稅權,或者擁有征管權、收入權和部分立法權,或者擁有征管權和收入權,或者只有收入權。因此,判斷地方政府是否擁有某項稅權的標準,并不是看其是否完全掌握了該項稅收的立法權、執法權及司法權,問題的關鍵在于,該級政府是否擁有獲得并支配這項稅收收入的權力。就目前我國中央與地方稅權劃分的趨勢而言,作為地方稅必須具備的基本條件是:由中央或地方立法、地方負責征收管理、主要收入或部分收入歸地方所有。按照我國現行的財稅體制,地方稅收入是分稅制下在中央與地方之間劃分事權進而劃分稅權的基礎上,由地方稅收管理權限、地方稅收制度結構及地方稅收組織機構等運行保障機制構成的稅收分配系統運行的結果。具體地說,地方稅體系包括稅權體系、稅制體系和稅收征管體系三個部分。在這一系統中,以事權、支出范圍和財權劃分為主要內容的分稅制是取得地方稅收入的制度基礎,而由稅源分散、功能各異的地方稅種所構成的稅收制度結構是地方稅收入的主要支撐,稅收征管體系則是地方稅收入實現的必要保障。

    當前,我國完善分稅制與地方政府調控經濟對地方稅的要求是統一的。由于中國的特殊國情,中央與地方的財政關系始終是一個難以有效解決的突出矛盾。既要保證中央集權的統一性和權威性,又要充分發揮地方的積極性、主動性和創造性,這個兩難要求使中國財政體制在長達50多年的時間里無法跳出“一統就死,一放就活,一活就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈。問題的關鍵在于沒有依照事權原則界定中央和地方的財政分配關系。隨著1994年分稅制的實施,這個問題得到一定程度的解決。但我國的分稅制保留了較多舊體制的痕跡,只是建立了分稅制的一個基本框架,距離規范的社會主義市場經濟體制下的分稅制還有很大差距。問題突出的表現之一為地方稅收入規模相對于地方政府不斷擴大的事權與支出責任偏小,導致地方財政尤其是基層財政困難。我國地方政府對社會、經濟管理的支出責任越來越大,地方稅在引導和處理某些經濟和社會問題方面有其他經濟手段不可替代的作用。地方政府根據資源狀況、經濟發展水平以及國家產業政策等,在中央規定的地方稅管理權限內制定具體的稅收政策來調控區域經濟運行,改善地方財政狀況,提高公共服務水準。另外,地方政府的事權與體制內財政資源分配不匹配,無法滿足地方政府支出的需要,地方政府活動需要依靠包括土地出讓金在內的政府性基金等非稅收入。地方政府收費的擴張必然增加企業和居民的負擔,侵蝕稅基,這從一個側面反映了我國地方稅的必要性。建立完善的地方稅體系,確保地方政府具有穩定、規范的財政收入,是完善分稅制財政管理體制、提供地方性公共品的必然要求。

    地方稅體系的完善一直是國家財政體制建設的重要目標之一。2011年3月14日,經第十一屆全國人大第四次會議表決通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年(2011-2015年)規劃綱要》明確提出:要“按照財力與事權相匹配的要求,在合理界定事權基礎上,進一步理順各級政府間財政分配關系,完善分稅制……加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障……逐步健全地方稅體系,賦予省級政府適當稅政管理權限?!?013年11月,中共中央第十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:要“加快改革財稅體制,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制……構建地方稅體系,形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”,并要進一步“完善地方稅體系,逐步提高直接稅比重?!钡胤蕉愺w系構建和完善是深化分稅制改革的重要環節,肩負著理順政府間財政關系、促進地區平衡、社會穩定等政治使命,對于推進地方治理現代化和國家治理現代化具有重要意義。

    在此背景下,以地方稅體系構建為核心內容,對地方稅的理論基礎、地方稅的國際經驗,地方稅的管理體制以及未來的主要稅種構建等方面的問題進行研究,不僅具有深刻的現實意義,也具有極強的理論價值。

    受中國經濟改革研究基金會委托,北京稅收法制建設研究會對財稅管理體制改革和構建地方稅體系進行了深入研究,并撰寫了本研究報告。

    報告研究提出,可以將個人所得稅、企業所得稅及未來開征的社會保障稅作為省級政府主體稅種,城市維護建設稅、房地產稅確定為縣市級地方政府主體稅種,把資源稅、印花稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、車船稅、契稅以及未來開征的教育稅、環境保護稅等作為地方輔助稅種;賦予地方政府一定的稅政管理權限。課題組利用現有數據對改革的效果進行了粗略的測算,不僅能夠使得地方稅收收入在營改增后不會出現缺口,保證地方公共物品的有效提供,而且為地方政府提供了良好的稅源,保障了未來持續健康的增長。這一地方稅體系的改革是地方稅收入的籌集、使用更好地體現當地公共服務的需要,將進一步完善我國的分稅制財稅體制,為政府治理的現代化奠定良好的基礎。


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