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    《中華人民共和國印花稅暫行條例》及其細則立法后評估報告簡本(2014年)

     黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出:“全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢,全面深化改革、完成和發展中國特色社會主義制度、提高黨的執政能力和執政水平,必須全面推進依法治國?!倍婪ㄐ姓且婪ㄖ螄闹匾M成部分,全面推進依法治國,建設法治政府,必須全面推進依法行政?!吨腥A人民共和國印花稅暫行條例》(國務院令第11號,以下簡稱《條例》)和《中華人民共和國印花稅暫行條例施行細則》([88]財稅字第255號,以下簡稱《細則》)自1988年10月1日起同時施行。證券交易印花稅目前是我國印花稅征收的重要組成部分,最先于1990年7月1日在深圳證券交易市場課征,1991年上海隨后征收?!稐l例》及《細則》施行近30年來,為組織國家財政收入、加強管理經濟活動、促進建立社會主義經濟秩序、發揮國家經濟宏觀調控力度、提高納稅人依法自覺納稅觀念,起到了積極的作用。為客觀、全面、準確了解《條例》及《細則》中各項內容的合理性、協調性、執行性以及實效性、規范性,圍繞當前深化稅制改革的目標原則和總體要求,研究并提出印花稅立法或修法的意見和建議,推進深化財稅體制改革,按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》(國發[2004]10號)的有關要求,受國家稅務總局財產和行為稅司委托,北京稅收法制建設研究會成立印花稅暫行條例及其細則立法后評估課題組,對《條例》及《細則》實施了立法后評估工作。

    自印花稅開征以來,收入規模持續擴大,1988年全國征收印花稅3.57億元,占全國稅收總收入的0.16%,至2014年全國總量達到1542.3億元,占全國稅收總收入的1.19%,1988-2014年累計征收印花稅1.36萬億元,年均增長16.58倍,占全國稅收累計總收入的1.47%。從實際受訪納稅人來看,2012至2014年度近三年繳納的印花稅占當年全部稅款的比重均值分別是3.13%、3.45%、4.11%。其中,按照現有數據,2002年全國征收證券交易印花稅111.98億元,占當年全國征收印花稅的62.42%,占全國稅收總收入的0.66%,至2014年全國總量達到669.21億元,占當年全國印花稅的43.39%,占全國稅收的0.52%,2002-2014年累計征收證券交易印花稅6596.38億元,年均增長率為41.47%,占全國累計征收印花稅的56.71%,占全國稅收累計總收入的0.79%。
    評估工作采取訪談與調查問卷相結合的方式,以財政、地稅、國稅部門、代售代征機構、相關部門的工作人員,納稅人、以及財稅、法律、合同管理、產權管理等相關領域專家為調查對象,在北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、上海、江蘇、福建、山東、湖南、廣東、廣西、海南、四川、寧波、深圳、青海等18個?。ㄗ灾螀^、直轄市、計劃單列市)范圍內進行調查。在本次調查過程中,最大的創新點在于開發了印花稅網上調查系統,充分利用現代化網絡實現全國范圍內開展大量調查,通過在線填報、網絡傳輸、系統導數等,發揮了系統運行的強大優勢,避免了手工填寫、人工匯總的繁瑣,也減少了人為差錯,極大提高了調查工作的效率和準確性。全國18個省市共有18335人參加了印花稅網上調查,由于廣西省由于客觀原因未實現網上調查共計2530份外,收回的有效調查提綱及問卷15738份,有效回收率為99.6%,最終形成了《條例》及《細則》立法后評估總報告及附件。

    《條例》及《細則》評估的主要內容包括實施績效評估、稅制要素設計評估、征管制度評估和立法技術評估四個方面。其中,實施績效評估的核心內容包括:《條例》及《細則》實施的基本情況、立法預期目標的實現程度、征收管理情況、征收效果和效率、對社會和經濟的影響情況、實施近30年來的實際情況與原立法目的及當前稅制改革發展趨勢之間的差異、以及亟需改革完善的問題等方面。稅制要素設計評估的核心內容是基本稅制要素,具體包括納稅人、征稅對象、稅率、計稅依據、減免稅、納稅義務發生時間、納稅期限、納稅地點等。征管制度規定評估主要包括納稅申報、退稅、征收方式、征管組織等內容。立法技術評估的核心內容是:概念界定是否準確、邏輯結構是否嚴謹、條文表述是否簡潔、立法用語是否準確等。
    《條例》及《細則》的評估結論如下:印花稅雖然收入規模相對較小,但有利于增強應稅憑證的法律效力和嚴肅性,促進經濟往來各方信守合同,公平交易,促進社會主義市場經濟法制化建設,培養公民的依法納稅觀念,通過對印花稅和其他稅種的交叉稽核檢查,能夠加強對其它稅種的監督管理。1.實施績效較好,法規體系較為合理,容易理解,征納稅成本相對較低,比較容易被納稅人遵從,在一定程度上提高了印花稅的征管效率,取得了一定的社會經濟效益;2.稅制要素設計較簡單,在納稅人、征稅對象、征稅范圍、計稅依據、稅率稅目等方面具有一定的合理性、規范性和可操作性;3.征管制度設計方面,目前采取自行貼花、繳款書、完稅證、匯總繳納、核定征收、委托代征等多種納稅方式,納稅簡便快捷,一定程度上發揮了相關部門協稅護稅作用;4.立法技術基本完備,配套制度具有一定數量,也比較完善。

    隨著市場經濟發展和經濟活動的不斷創新,印花稅也面臨一些亟待改革的突出矛盾和問題。主要包括:1.實施績效方面,現行稅制與市場經濟發展的需要不相適應,直接影響到實際征管操作;印花稅和其他稅種相比效率偏低。2.稅制要素設計方面,征稅范圍存在盲點;稅目稅率設計不利于科學管理;征稅對象和計稅依據亟需調整;其他稅制要素有待完善。3.征管制度設計方面,現行稅制與市場經濟發展的需要不相適應,直接影響到實際征管操作;電子商務的迅猛發展對印花稅征管提出新的挑戰;“三自納稅”在實際操作中效用趨弱;核定征收不適應經濟發展需求,且在一定程度上造成稅收流失;印花稅票代售許可工作存在諸多問題;印花稅委托代征缺乏有力據,全面推進較困難;尚未建立有效的信息化管理系統和基礎數據共享機制,難以監控稅源稅基。4.立法技術方面,立法層次太低,配套制度存在較多問題,加大執法風險;部分印花稅政策規定與當前相關法律法規相抵觸,包括立法法、征管法、合同法等。5.證券交易印花稅方面,立法層級低,政策變動頻繁,征收范圍不全面,調控作用不明顯。

    在調查結果與原因分析的基礎上,結合實際情況,提出以下主要立法建議:1.取消印花稅方面,一是建議印花稅可與貨物勞務稅合并進行繳納,按實際收入額或者交易額征稅;二是可并入城市維護建設稅;三是取消印花稅、城市維護建設稅、契稅、教育費附加、地方教育費附加、文化事業建設費等,將其合并為“貨物勞務稅附加”或者改征“城鄉發展稅”。2.保留印花稅方面,一是加強稅收立法,即加快立法進程,提高法律級次,加大地方稅收立法權限;二是完善稅制建設,即擴大印花稅征收范圍,調整征稅標準,簡并稅目、稅率,其他稅制要素有待完善;三是優化征管流程,即建立納稅申報制度,科學合理確定核定征收比例,擴大代征機構范圍,并加強部門之間的配合。3.證券交易印花稅改革方面,一是制定“證券交易稅”稅法;二是完善“證券交易稅”征管范圍;三是研究制定合理的征稅方式。 


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